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高速公路收费政策的思考

信息来源: 作者: 审核人: 发布日期: 2016年11月03日 00:00浏览次数:

  

一、国际收费公路发展状况及特征

纵观世界各国的高速公路发展历史,没有真正的“免费”高速公路,区别只在于收费的形式不同,有些是间接收费,有些是直接收费。

 

经济合作与发展组织(OECD)部分成员国,如澳大利亚、加拿大等,高速公路建设主要依靠国家财政投资,基本不向公路使用者收取通行费,但国家财政收入来源于所有纳税人,实际上是每一个纳税人都向高速公路缴付费用。这种看似“免费”的公路,实质上是每个人都“交费”,不论是否使用高速公路。

 

以美国为代表的专项基金制国家,名义上不向高速公路使用者直接收费,但是通过燃油税的方式,向汽车用户征收燃油税等专项税收,设立公路建设专项基金,用于高速公路建设。这种专项税,只向公路使用者收取,是典型的间接收费。

 

由于财政资金不足,部分国家采用项目融资制发展高速公路,包括中国以及巴西、智利等南美国家,在高速公路建设中充分利用银行贷款,并适当引入私人资本,然后通过收取通行费的模式由高速公路使用者直接支付费用。

 

为提高高速公路的运营管理效率,同时适当缓解政府财政资金压力,以法国、西班牙、意大利为代表的欧洲国家,通过建立规范的特许经营制度,大力发展收费公路,引入专业公司对高速公路进行市场化、专业化管理,培养了一批 Abertis、Autostrade 和 Cintra 这样优秀的基础设施特许经营公司。日本也于 2005 年实行了道路公团民营化改革,将原来的道路公团分拆为专业化的公路管理机构与债务偿还机构,将高速公路运营管理市场化。这些国家都通过直接收费的模式,由使用者直接承担高速公路建设、管养支出。

 

从世界各国的经验可以看出,“收费”是发展高速公路的基本前提,只是采取的形式有直接和间接的差别。随着形势的发展,各国的收费公路发展表现出如下几点特征:

 

第一,原来不收费的国家开始引入收费公路制度。为缓解交通拥堵,并筹集公路建设养护资金,美国开始引入收费公路制度,近年来建成的高速公路中,收费公路占30% 至 40% 左右,目前收费总里程接近一万公里;

第二,高速公路特许经营制度逐步完善。通过特许经营合同的方式明确政府和特许经营公司的权利、义务,政府要求并监督企业提供更好服务,同时也对企业提供一定的风险保障,高速公路管理向制度化、标准化、规范化、专业化趋势发展;

第三,高速公路收费年限长期化。欧洲大部分高速公路收费年限在 30~50 年之间,最长可达 60 年,日本高速公路收费年限为 45 年,菲律宾高速公路收费年限最长 50 年,美国部分高速公路收费年限甚至高达 99 年;

第四,充分运用现代信息技术,收费效率不断提升。大多数国家已实行电子不停车收费(ETC),且普及率较高,极大地提高了通行能力。据统计,法国收费公路ETC 平均使用率为 35%,其中,货车使用率高达 74%,马来西亚 ETC 使用率超过50%,日本ETC 使用率则高达 80%。

 

二、高速公路收费的公平与效率问题

既然所有的高速公路都没有真正实行“免费”,“收费”是其可持续发展的前提,那么哪种“收费”方式更为公平合理,更能体现出效率呢?一个基本衡量标准就是受益原则,“谁使用、谁受益、谁支付”,由受益者承担并支付相关费用,受益程度越高,支付的费用应越多,这样就越体现公平与效率。普通税收,来自于全体纳税人,按照公共财政原则应致力于提供纯公共产品,从公路基础设施的角度应主要用于城市内的道路设施及普通公路。因为城市交通和普通公路的最大特点,是和每个个体息息相关,每个人出门就要使用道路,无论是乘坐私人交通工具还是公共交通工具。但是将普通税收用于高速公路则不然,在汽车还没有普遍进入家庭的时候,尤其像中国这样的发展中国家,大多数人是不经常使用高速公路的。不使用汽车的人,也要承担高速公路的使用费,它降低了使用者的负担,却增加了未使用者的负担,不符合受益原则。

 

相比较而言,在普通税和燃油专项税两种类型中,将燃油税等专项税收用于高速公路比普通税略为合理。与完全通过普通税收来筹集公路建设资金相比,燃油税等专项税将付费多少与使用公路的频率联系起来,一定程度上体现了使用者支付的受益原则。但这也有其不合理性,因为在公路网络中,高速公路里程所占比重较低,且大多都是城际连接线,对于多数在市内运行的车辆,以及在广大农村使用的农用车辆,在没有或者很少使用高速公路的情况下,依然需要通过燃油专项税的方式支付高速公路建设成本,具有一定的不合理性。因此,对高速公路建设来说,尽管使用燃油专项税比普通税要更加符合受益原则,在一定程度上体现公平与效率,但也不尽合理。

 

与燃油专项税相比,收费补偿更能充分体现使用者支付的受益原则。由高速公路的直接使用者支付费用,这个费用不通过其他方式收取,也不增加其他纳税人的负担,只对高速公路的使用者征收,完全体现使用者支付的受益原则。因此,向高速公路使用者直接征收通行费是最公平合理的价值补偿方式,高速公路收费政策具有一定合理性,在中国目前的发展阶段,这种合理性还表现为以下两个方面:

 

一是高速公路省油、节时、低碳的天然优势,使其成为具有一定商品属性的准公共产品,高速公路投资者投入资金并提供良好的通行服务,应该收取合理的通行费作为价值补偿;

二是出行者有很多选择,高速公路不存在垄断。按照交通运输部的要求,今后要逐步建立以高速公路为主体的收费网络和普通公路为主体的免费网络,取消二级公路收费后,一般高速公路旁边都有平行的普通公路免费开放,为出行者提供更多选择,高速公路市场化服务功能得到进一步强化。

 

注:本文节选自董学博-《我国高速公路收费政策的思考》。